Антикоррупционное Законодательство: Новации 2012 Года И Их Применение

Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» от 7 апреля 2011 года № 3206-VI (далее - Закон № 3206) вступил в силу 1 июля 2011 года. Хотя при подготовке Закона была проведена значительная работа, все же некоторые его новации не удалось до конца согласовать с устаревшим профильным законодательством.
Результатом работы по приведению ряда законодательных актов Украины в соответствие с современным антикоррупционного законодательства стал Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины« О принципах предотвращения и противодействия коррупции »от 17 мая 2012 № 4711 - VI (далее - Закон № 4711), который вступил в силу 13 июня 2012 года.

Основной целью изменений, внесенных майским законом, является согласование положений Закона № 3206 и законов, посвященных деятельности конкретных государственных органов и служб, касающиеся:
- Проведение специальной проверки относительно лиц, которые претендуют на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или органов местного самоуправления;
- Представление публичными служащими деклараций об имуществе, доходах, расходах, обязательствах финансового характера;
- Ограничения для приема на работу (службу) в органы государственной власти лиц, ранее осужден за совершение преступлений или на которых в течение трех последних лет накладывались административные взыскания за совершение коррупционных правонарушений;
- Требований по предотвращению конфликта интересов;
- Ограничения относительно работы близких лиц;
- Увольнение с работы лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения.

Изменения, внесенные Законом № 4711 в антикоррупционное и трудовое законодательство, требуют учета в работе кадровых подразделений предприятий, учреждений и организаций. Эти изменения достаточно большие по объему, и поэтому нельзя их недооценивать считать второстепенными по сравнению с базовым Законом.


Анализ изменений показывает, что значительная их часть не содержит качественно новых антикоррупционных норм, а только согласовывает терминологию и дополняет отраслевое законодательство нормами, аналогичными Закона № 3206. Вместе с тем применяются и принципиально новые механизмы предотвращения коррупции и решения ряда правовых коллизий, которые до недавнего времени возникали перед кадровиками при применении антикоррупционного законодательства.

Прежде всего следует упомянуть изменения в КЗоТ. Статья 36 упомянутого Кодекса, содержащей основания прекращения трудового договора, дополнена новым основанием - вступления в законную силу судебного решения, согласно которому работника привлечены к ответственности за коррупционное правонарушение. Эту же статья дополнена нормой, устанавливающей трехдневный срок (со дня получения органом государственной власти, органом местного самоуправления, предприятием, учреждением, организацией копии соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу), в течение которого лицо подлежит освобождению от работы в случае коррупционного правонарушения. Указанные изменения значительно облегчили работу кадровых служб, поскольку ранее стоял вопрос, по какой статье КЗоТ увольнять работников за совершение коррупционных правонарушений.
Аналогичный срок теперь установлен и для прекращения трудового договора вследствие вступления в законную силу приговора суда, которым работник осужден к лишению свободы (кроме случаев освобождения от отбывания наказания с испытанием) или к другому наказанию, которое делает невозможным продолжение этой работы. В этом случае срок распространяется и на правонарушения, не связанные с коррупцией.
Кроме того, изменениями в статьи 41 КЗоТ предусмотрено и расширение круга дополнительных оснований расторжения трудового договора по инициативе собственника или уполномоченного им органа с отдельными категориями работников. Новым основанием для такого расторжения стало пребывание работника, вопреки требованиям Закона № 3206, в непосредственном подчинении у близкого человека, если его невозможно перевести с согласия на другую работу (ранее такое освобождение предусматривалось лишь Законом № 3206, однако не КЗоТ).

Важные изменения внесены Законом № 4711 и в Закон № 1789. Прежде теперь на прокуратуру официально возложена задача по координации деятельности по вопросам противодействия коррупции органов внутренних дел, органов службы безопасности, органов налоговой милиции, органов таможенной службы, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины и других правоохранительных органов.

Прокуратуру признано в настоящее время главным органом в сфере противодействия коррупции и координатором этого процесса.


Указанный статус накладывает на прокуратуру и ее сотрудников ряд антикоррупционных ограничений, которые в некоторых аспектах значительно жестче, чем общие нормы Закона № 3206.
Так, дополнительные (по сравнению с предусмотренными КЗоТ) основания для увольнения сотрудников прокуратуры, перечисленные в части второй Статья 462 Закона № 1789, получили абсолютного характера.

Если раньше следствием дополнительных оснований для увольнения могло быть как освобождение, так и другое дисциплинарное взыскание, то с принятием Закона № 4711 единственным следствием этих нарушений стало увольнение работника прокуратуры.


Кроме того, перечень этих оснований пополнился двумя новыми, связанными с коррупционными правонарушениями. В настоящее время до полного перечня оснований, которые, безусловно, ведут к увольнению работников прокуратуры, относятся:
- Несоблюдение связанных с прохождением службы в органах прокуратуры антикоррупционных и других требований и ограничений, устанавливаемых законодательством Украины;
- Нарушение «Присяги работника прокуратуры» или отказа от его принятия;
- Вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении них;
- Несоответствие работника занимаемой должности по результатам аттестации;
- Прекращение гражданства Украины;
- Привлечение к ответственности согласно Дисциплинарным уставом прокуратуры Украины;
- Вступления в законную силу судебного решения, согласно которому работника привлечены к ответственности за административное коррупционное правонарушение;
- Невозможность или отсутствие согласия на перевод на другую должность в связи с непосредственным подчинением близкой лицу.

Изменилось и Дисциплинарный устав прокуратуры Украины, который не до конца соответствовал требованиям антикоррупционного законодательства. Изменениями, предложенными Законом № 4711, нормы Дисциплинарного устава гармонизированы с Законом № 3206 (в частности, установлен порядок отстранения от исполнения полномочий работников прокуратуры, обвиняемых в коррупционных правонарушениях, до рассмотрения дела судом).
Вместе с тем следует отметить, что Закон № 4711 создал новую коллизию в сфере дисциплинарной ответственности работников прокуратуры. Как уже отмечалось выше, согласно новой редакции Статья 462 Закона № 1789 нарушение Дисциплинарного устава прокуратуры Украины может привести лишь освобождение. Время сам Дисциплинарный устав предусматривает за свое нарушение, кроме освобождения, такие санкции, как выговор, понижение в классном чине; понижение в должности; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Украины».
По нашему мнению, к дополнительному толкование этих норм законодательства компетентными органами следует руководствоваться Законом № 1789, поскольку, во-первых, он имеет высшую юридическую силу, чем постановление Верховной Рады Украины, а, во-вторых, указание Закона № 4711 о том, что слова «могут быть уволены» следует заменить словами «подлежат увольнению» (формулировка последствий нарушения Дисциплинарного устава), недвусмысленно указывает на позицию законодателя об освобождении как единственно возможного санкции в данном случае.
В Законе № 1789 также установлено гарантии, направленные на недопустимость незаконного увольнения и преследования работников прокуратуры, осуществляющих борьбу с коррупцией. Так, прокурор или следователь, который сообщил о нарушении требований Закона № 3206 другим работником прокуратуры, не может быть уволен или принужден к увольнение с работы или привлечен к дисциплинарной ответственности в связи с таким сообщением. Аналогичные гарантии установлены для военнослужащих, сотрудников Службы безопасности Украины, лиц рядового или начальствующего состава Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины, Государственной уголовно-исполнительной службы Украины, органов и подразделений гражданской защиты, должностных лиц Государственной специальной службы транспорта, Государственной таможенной службы , Государственной налоговой службы.

Изменениями в законодательстве, внесенными Законом № 4711, значительно усовершенствованы правовое регулирование специальных проверок лиц, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления.
Необходимость проведения специальной проверки относительно лиц, которые претендуют на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления, была закреплена еще в 2011 году в Законе № 3206. В указанном Законе была детально прописана процедура такой проверки и отмечалось, что лицу отказывается в назначении (избрании) на должность в случае отказа от проверки или установления по результатам специальной проверки факта представления претендентом на должность неправдивых сведений.
Однако оставалась определенный пробел относительно случаев, когда лицо, совершившее в прошлом коррупционное правонарушение, не отказывается от специальной проверки и не предоставляет ложных сведений. Здравый смысл подсказывает, а базовые принципы антикоррупционной политики указывают на то, что лицо с непогашенным коррупционным правонарушениям не может занимать должности, в отношении которых осуществляется специальная проверка. Вместе с тем прямо в Законе № 3206 об этом не говорится. Вопрос должно регулироваться профильными законами, однако не все они содержали соответствующий запрет на занятие должностей. Поэтому были все предпосылки для возникновения достаточно парадоксальной ситуации: с одной стороны, несмотря на результаты проверки, которые выявили причастность лица к коррупционных правонарушений, эти результаты не могли стать основанием для отказа в приеме на работу, а с другой - законодательством до мая 2012 года запрещалось принятия на должности с антикоррупционными ограничениями всех лиц, ранее судимых за совершение преступления, не считая случаев, когда лицо было осуждено ошибочно, а затем реабилитирован.
Законом № 4711 внесены изменения в профильных законов («О государственной службе» от 16 декабря 1993 года № 3723-XII (далее - Закон № 3723), «О милиции» от 20 декабря 1990 года № 565-XII, «О Службе безопасности Украины »от 25 марта 1992 года № 2229-XII,« О государственной налоговой службе в Украине »от 4 декабря 1990 года № 509-XII др.), которыми установлены дополнительные основания для отказа в приеме на работу из-за результатов специальной проверки. В настоящее время нельзя принять на должность с антикоррупционными ограничениями лицо, которое ранее осуждалась за совершение преступления, за исключением реабилитированного, или на которую в течение трех последних лет накладывалось административное взыскание за совершение административного коррупционного правонарушения. Поэтому в принятии на должность отказывается независимо от того, скрывала или нет лицо наличие у себя коррупционных правонарушений в прошлом.

Другим аспектом законодательства о борьбе с коррупцией, который конкретизированы в Законе № 4711, стал правовой статус информации финансового характера (например, декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера). Согласно части второй статьи 12 Закона № 3206 обязательному обнародованию подлежали декларации Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, Председателя и судей Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного суда Украины, председателей и судей высших специализированных судов Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей, Председателя Национального банка Украины, Председателя Счетной палаты, Председателя и членов Высшего совета юстиции, членов Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Председателя и членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины, руководителей других органов государственной власти и их заместителей, членов коллегиальных органов государственной власти (комиссий, советов), руководителей органов местного самоуправления и их заместителей. Что касается остального должностных лиц, которые обязаны подавать такие декларации, требований относительно их обнародования не было.
Такая несколько двусмысленная норма, вместе с нормами Закона Украины «О доступе к публичной информации» от 13 января 2011 года № 2939-VI, давала основания полагать, что декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера всех остальных лиц (кроме перечисленных в части второй ст. 12 Закона № 3206) относятся к информации с ограниченным доступом и не подлежат оглашению.
Законом № 4711 прямо установлено, что сведения, указанные в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, оформленной по форме и в порядке, установленным Законом № 3206, не относятся к информации с ограниченным доступом. Исключением из этого правила являются сведения о регистрационного номера учетной карточки налогоплательщика или серии и номера паспорта гражданина Украины, его места жительства и сведения о местонахождении недвижимого имущества, находящегося в собственности, в аренде или на ином праве пользования декларанта, а также недвижимого имущества, находящегося в собственности, в аренде или на ином праве пользования членов семьи декларанта (эти сведения являются информацией с ограниченным доступом и не подлежат обнародованию).

Информацией с ограниченным доступом является только информация о местонахождении недвижимого имущества, а не о его наличии или отсутствии и общую площадь. Сведения о наличии недвижимого имущества, его общую площадь, так же как и полный объем задекларированных сведений о транспортных средствах, вкладах в банках, ценные бумаги и другие активы, финансовые обязательства, могут свободно распространяться.


Таким образом, теперь декларации должностных лиц об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера не относятся к информации с ограниченным доступом даже тогда, когда законодательством не установлены требования об обязательном обнародовании такой декларации (кроме исключений, указанных выше).

Некоторые изменения внесены Законом № 4711 и в пенсионное законодательство. Касаются они прежде военнослужащих. По общему правилу они не могут быть уволены с военной службы до приобретения права на пенсию за выслугу лет, кроме случаев, установленных Законом Украины «О социальной и правовой защите военнослужащих и членов их семей» от 20 декабря 1991 года № 2011-XII (далее - № 2011) и актами Кабинета Министров Украины. Изменениями, внесенными Законом № 4711 статье 8 Закона № 2011, дополнен перечень оснований досрочного увольнения с военной службы непосредственным подчинением близкой лицу и лишением права занимать определенные должности в связи с вступлением в законную силу решения суда о привлечении к ответственности за коррупционное правонарушение.
Надо заметить, что указанная выше редакция статьи 8 Закона № 2011 нельзя считать терминологически удачной. Согласно новым нормам этого Закона непосредственное подчинение близкой лицу является основанием для увольнения с военной службы до приобретения права на пенсию за выслугу лет. Вместе с тем согласно части второй статьи 9 Закона № 3206 работник, находящийся в непосредственном подчинении близкой лицу, подлежит увольнению только в случае невозможности перевода его в установленном порядке на другую должность. По нашему мнению, руководствоваться следует все-таки нормами статьи 9 Закона № 3206, поскольку они носят императивный характер, а их конструкция не предусматривает исключений, установленных другими законами.
Наконец, следует отметить некоторое смягчение норм антикоррупционного законодательства относительно пенсионного обеспечения государственных служащих. Ранее нормами статьи 37 Закона № 3723 предусматривалось лишение права на получение пенсии всех государственных служащих, уволенных с государственной службы за совершение коррупционного деяния.
Учитывая, что коррупционные деяния включают не только уголовные преступления, но и административные правонарушения, такие санкции были слишком жесткими. Ведь согласно них пенсий лишались даже те государственные служащие, которые были уволены за несвоевременное представление налоговой декларации. С принятием Закона № 4711 основанием для лишения пенсий государственных служащих может быть только увольнение в связи с привлечением к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, то есть за наиболее тяжкие коррупционные преступления.
Однако надо заметить, что и нынешняя норма о лишении пенсий за коррупционные правонарушения требует определенного совершенствования. Так, лица, ошибочно привлечены к уголовной ответственности за коррупционные преступления и со временем реабилитированы, все равно терять право на получение пенсии государственного служащего (поскольку в ст. 37 Закона № 3723 речь идет не о судимости, которая действительно отменяется в случае реабилитации, а о привлечения к уголовной ответственности).
Учитывая сказанное и учитывая принцип системности законодательства, целесообразнее было бы отметить, что лишение права на пенсии не применяется к реабилитированных лиц, по аналогии с нормами по специальной проверки, которая не учитывает привлечения к ответственности, по которому лицо затем был реабилитирован.
Возможно, такие изменения в законодательство будут внесены чуть позже, скажем, после вступления с 1 января 2013 года новым Законом Украины «О государственной службе» от 17 ноября 2011 года № 4050-VI. В любом случае антикоррупционное законодательство не является чем-то фиксированным и застывшим, процесс его развития и совершенствования постоянный, поскольку оно чутко реагирует на все изменения в обществе.
Конечно, нельзя ожидать, что Закон № 4711 будет последним нормативно-правовым актом, вносятся изменения в антикоррупционное законодательство. Безусловно и то, что развитие законодательства о борьбе с коррупцией не ограничится только изменениями в законы. Определенные нормы антикоррупционного законодательства все еще требуют дополнительных толкований компетентными органами (например Решение Конституционного Суда Украины по делу по конституционному представлению 53 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) пункта 2 части первой статьи 7, пункта 2 раздела VIII «Заключительные и переходные положения »Закона Украины« О принципах предотвращения и противодействия коррупции »от 13 марта 2012 № 6-рп/2012 о праве входить в состав органа управления предприятия или организации, имеющей целью получение прибыли), и такие толкования тоже значительно повлияют специфику применения такого законодательства.
Но все же годится заметить, что Закон № 4711 стал значительным шагом в совершенствовании законодательства о борьбе с коррупцией. Благодаря ему согласован значительное количество законодательных актов Закону № 3206, назад ряд законодательных коллизий, значительно повышена эффективность реализации предусмотренных настоящим Законом антикоррупционных механизмов, чем упрощенно применения антикоррупционного законодательства на практике, в частности, руководителями и работниками кадровых служб.